ทำไมเลือกตั้งเมืองพัทยาถึงน่าจับตา? เปิดข้อมูลรายได้ปีงบ 67 แซงอบจ. ชลบุรี คิดต่อหัวประชากรสูงกว่ากทม. เกือบ 2 เท่า - ilaw.or.th

เมื่อพูดถึง “เมืองพัทยา” ภาพจำของคนส่วนใหญ่คงหนีไม่พ้นหาดทราย แสงสีเสียงยามค่ำคืน หรือถนนคนเดิน (Walking Street) ในฐานะหมุดหมายการท่องเที่ยวระดับโลก แต่ในแง่ของการกระจายอำนาจ เมืองพัทยามีความพิเศษ เพราะเป็น “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 ซึ่งในประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้รับสิทธิบริหารจัดการตนเองด้วยโครงสร้างพิเศษแบบนี้เพียง 2 แห่งเท่านั้น อีกแห่งคือกรุงเทพมหานคร

ข้อแตกต่างระหว่างเมืองพัทยากับเทศบาลทั่วไป คือ เมืองพัทยามีฐานะเป็นนิติบุคคลและมีอำนาจเบ็ดเสร็จในการบริหารพื้นที่ตนเองโดยไม่ขึ้นกับระบบราชการส่วนภูมิภาคของอำเภอบางละมุง หรือจังหวัดชลบุรี เมืองพัทยามีโครงสร้างการบริหารแบ่งออกเป็น 2 ฝ่ายคล้าย คือ “นายกเมืองพัทยา” ทำหน้าที่เป็นฝ่ายบริหาร และ “สภาเมืองพัทยา” ซึ่งอาจเปรียบเทียบให้เข้าใจง่ายๆ คือ คล้ายฝ่ายนิติบัญญัติ ทำหน้าที่ควบคุมและออกข้อบัญญัติท้องถิ่น

นอกจากนี้ สถานะเมืองปกครองพิเศษยังให้สิทธิพัทยาในการจัดเก็บภาษี ค่าธรรมเนียม และได้รับส่วนแบ่งภาษีบางประเภทจากส่วนกลาง เพื่อนำมาจัดการบริการสาธารณะที่สอดคล้องกับสภาพพื้นที่ ซึ่งต้องรองรับทั้งประชากรตามทะเบียนราษฎร์ ประชากรแฝงที่เข้ามาทำงาน และนักท่องเที่ยวต่างชาติในแต่ละปี

เมืองพัทยากำลังจะมีการเลือกตั้งนายกเมืองพัทยาและสมาชิกสภาเมืองพัทยาในวันที่ 28 มิถุนายน 2569 พร้อมกันกับการเลือกตั้งกรุงเทพมหานคร ผู้บริหารที่ชาวพัทยาเลือกเข้ามาจะได้นั่งบริหารงบประมาณรายจ่ายและดำเนินโครงการต่างๆ เพื่อพัฒนาเมืองพัทยา ซึ่งงบประมาณเหล่านั้นจะมาจาก “รายได้” ของเมืองพัทยา ก่อนเข้าคูหา ชวนมาเปิดตัวเลขรายได้เมืองพัทยา มีรายได้เท่าไหร่ มากน้อยเพียงใดเมื่อเปรียบเทียบกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นๆ

ที่มารายได้เมืองพัทยา มี 3 ทาง จัดเก็บเอง-รัฐจัดสรร-เงินอุดหนุน

เมืองพัทยาเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 โครงสร้างการบริหารและการคานอำนาจแยกเป็น 2 ฝ่าย คือ “นายกเมืองพัทยา” ดำรงตำแหน่งวาระละ 4 ปี และ “สภาเมืองพัทยา” ประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 24 คน ทั้ง 2 ฝ่ายมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน

เมืองพัทยามีความเป็นอิสระสูงในการบริหารจัดการพื้นที่ บริการสาธารณะ และการจัดเก็บรายได้ ซึ่งตอบโจทย์ลักษณะความเป็นเมืองท่องเที่ยว เช่น การวางผังเมือง การควบคุมสถานบริการ และการส่งเสริมการท่องเที่ยว โดยรายได้ของเมืองพัทยามาจาก 3 ทางหลักตามที่กฎหมายกำหนด

ทางแรก รายได้ที่จัดเก็บเอง ได้แก่ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ภาษีป้าย อากรการฆ่าสัตว์และค่าธรรมเนียม (มาตรา 80) ค่าใบอนุญาต (มาตรา 81) และรายได้จากทรัพย์สินของเมือง นอกจากนี้ เมืองพัทยายังมีอำนาจออกข้อบัญญัติเก็บภาษีบางประเภทเพิ่มได้อีกไม่เกินร้อยละ 10 เช่น ภาษีธุรกิจเฉพาะ ค่าธรรมเนียมขายสุรา และค่าธรรมเนียมการพนัน (มาตรา 82)

ทางที่สอง คือรายได้จากรัฐจัดสรร คือภาษีที่รัฐเก็บจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจในพื้นที่แล้วแบ่งคืนให้ท้องถิ่น เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ในอัตรา 1 ใน 9 ภาษีสรรพสามิต ค่าธรรมเนียมจดทะเบียนอสังหาริมทรัพย์ ยิ่งเศรษฐกิจในพื้นที่คึกคัก รายได้ส่วนนี้ก็ยิ่งสูงตาม

ทางที่สาม คือเงินอุดหนุนจากรัฐ ที่ตั้งงบประมาณให้พัทยาโดยตรงทุกปี แบ่งเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปที่พัทยานำไปใช้ได้ตามดุลพินิจ และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจที่ผูกกับโครงการที่รัฐกำหนด

ย้อนดูรายได้รวมเมืองพัทยา ปีงบประมาณ 2567 สูงสุดในรอบ 6 ปี

คำถามต่อมาคือ แล้วเมืองพัทยามีเงินในมืออยู่เท่าไหร่กันแน่ ข้อมูลล่าสุดจากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ที่แสดงรายได้เมืองพัทยาครบทุกหมวดคือปีงบประมาณ 2567 ซึ่งสะท้อนภาพรายได้ของเมืองได้ชัดเจนที่สุด มีรายละเอียดดังนี้

ในปีงบประมาณ 2567 เมืองพัทยามีรายได้รวมทั้งสิ้น 4,882.26 ล้านบาท ซึ่งถือเป็นตัวเลขสูงสุดในรอบ 6 ปี และเป็นครั้งแรกที่รายได้รวมกลับพุ่งทะลุระดับก่อนช่วงสถานการณ์โรคระบาดโควิด-19 ได้อีกครั้ง โดยรายได้แบ่งออกเป็น 3 ส่วนหลัก ได้แก่ รายได้ที่เมืองพัทยาจัดเก็บเอง 1,113.78 ล้านบาท รายได้จากรัฐจัดสรร 1,698.06 ล้านบาท และรายได้จากเงินอุดหนุน 2,070.42 ล้านบาท

ตัวเลขดังกล่าวเพิ่มขึ้นจากปี 2566 ถึง 595.01 ล้านบาท หรือคิดเป็น 13.88% สะท้อนให้เห็นถึงพลังทางเศรษฐกิจของเมืองท่องเที่ยวระดับโลกที่กลับมาคึกคักอย่างเต็มที่หลังผ่านพ้นวิกฤต หากย้อนดูตั้งแต่ปีงบประมาณ 2563 ที่รายได้ลดลงเหลือ 3,889.82 ล้านบาทในช่วงที่โรคโควิด-19 ระบาด เส้นทางการฟื้นตัวของพัทยาใช้เวลา 4 ปีในการพลิกกลับมาสู่จุดสูงสุดใหม่ได้สำเร็จ

ทั้งนี้เมื่อจำแนกรายได้เมืองพัทยาแต่ละประเภท เมืองพัทยามีรายได้ที่จัดเก็บเองอยู่ที่ 1,113.78 ล้านบาท โดยรายได้จากภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เป็นแหล่งรายได้จัดเก็บเองที่มีจำนวนเงินมากที่สุด สะท้อนมูลค่าอสังหาริมทรัพย์ในเมืองพัทยาที่มีมูลค่าสูงสัมพันธ์กับภาษีที่เจ้าของที่ดินจะต้องจ่าย รายได้จากรัฐจัดสรร อยู่ที่ 1,698.06 ล้านบาท ซึ่งรายได้ที่สูงที่สุดคือภาษีมูลค่าเพิ่มตามมาด้วย ค่าธรรมเนียมจดทะเบียนจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ 582 ล้านบาท ซึ่งสะท้อนตลาดอสังหาริมทรัพย์ที่คึกคักมากในพัทยา ขณะรายได้จากเงินอุดหนุน อยู่ที่ 2,070.42 ล้านบาท

รายได้ที่เมืองพัทยาจัดเก็บเอง 1,113.78 ล้านบาท แหล่งรายได้ที่ใหญ่ที่สุดในกลุ่มนี้คือภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง 774.53 ล้านบาท หรือคิดเป็นเกือบ 70% ของรายได้จัดเก็บเองทั้งหมด ตัวเลขนี้สะท้อนให้เห็นถึงมูลค่าอสังหาริมทรัพย์ในพัทยาที่สูงเป็นอันดับต้นๆ ของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นคอนโดมิเนียม โรงแรม รีสอร์ท และพื้นที่พาณิชยกรรมที่กระจายอยู่ทั่วเมือง รองลงมาคือค่าธรรมเนียมใบอนุญาตและค่าปรับ 132.73 ล้านบาท ภาษีป้าย 78.38 ล้านบาท ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงความหนาแน่นของธุรกิจและร้านค้าในเมือง และรายได้จากทรัพย์สินอีก 59.09 ล้านบาท

รายได้จากรัฐจัดสรร 1,698.06 ล้านบาท ในส่วนนี้มาจากภาษีมูลค่าเพิ่มตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 เป็นก้อนใหญ่ที่สุด 939.70 ล้านบาท ซึ่งเป็นภาษีที่รัฐจัดเก็บจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจแล้วนำมาจัดสรรคืนให้ท้องถิ่น ตามมาด้วยค่าธรรมเนียมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ 582.55 ล้านบาท ซึ่งเป็นตัวเลขที่น่าสนใจมาก เพราะสะท้อนให้เห็นว่าตลาดซื้อขายอสังหาริมทรัพย์ในพัทยายังคึกคักสูงมาก มีการโอนกรรมสิทธิ์ที่ดิน บ้าน คอนโดฯ จำนวนมากตลอดทั้งปี นอกจากนี้ยังมีภาษีสรรพสามิต 95.48 ล้านบาท ซึ่งส่วนหนึ่งมาจากธุรกิจบันเทิงและสุราอันเป็นเอกลักษณ์ของเมืองพัทยา

รายได้จากเงินอุดหนุน 2,070.42 ล้านบาท เป็นแหล่งรายได้ที่มีสัดส่วนสูงที่สุดในโครงสร้างรายได้รวม แบ่งเป็นเงินอุดหนุนทั่วไป 1,018.76 ล้านบาท และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ 1,051.65 ล้านบาท โดยเงินอุดหนุนเฉพาะกิจเพิ่มขึ้นถึง 20.79% จากปีก่อน สะท้อนให้เห็นว่ารัฐยังคงให้ความสำคัญกับการพัฒนาพัทยาในฐานะเมืองท่องเที่ยวยุทธศาสตร์ของประเทศอย่างต่อเนื่อง

เมื่อมองภาพรวมโครงสร้างรายได้ทั้งหมด จะเห็นได้ชัดว่าเศรษฐกิจของพัทยาผูกโยงอย่างแน่นแฟ้นกับ 2 เสาหลัก คือ ภาคอสังหาริมทรัพย์และภาคการท่องเที่ยว ทั้งภาษีที่ดิน ค่าธรรมเนียมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และภาษีสรรพสามิตที่เกี่ยวเนื่องกับธุรกิจบันเทิง ล้วนเป็นแหล่งรายได้ที่ขับเคลื่อนด้วยกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เป็นเอกลักษณ์ของเมืองนี้ทั้งสิ้น หมายความว่า ผู้บริหารเมืองที่ชาวเมืองพัทยาจะเลือกเข้ามา จะต้องมีความเข้าใจในโครงสร้างเศรษฐกิจในพื้นที่เหล่านี้อย่างลึกซึ้ง เพื่อให้สามารถต่อยอดและบริหารรายได้จำนวนมหาศาลนี้ให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชน

ปังไม่ไหว รายได้เมืองพัทยาแห่งเดียว แซงอบจ. ชลบุรี

เมื่อเปรียบเทียบกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นๆ ในพื้นที่จังหวัดชลบุรี เฉพาะเมืองพัทยาเพียงแห่งเดียวมีรายได้รวมปีงบประมาณ 2567 อยู่ที่ 4,882.26 ล้านบาท ซึ่งสูงกว่าองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ชลบุรี ที่มีรายได้ 4,712.18 ล้านบาท ทั้งที่ อบจ. ชลบุรี มีหน้าที่ดูแลพื้นที่และประชากรทั่วทั้งจังหวัด ขณะที่พัทยามีพื้นที่เพียง 208 ตารางกิโลเมตร และประชากรตามทะเบียนราษฎร์ตามข้อมูลเดือนกันยายน 2566 จำนวน 114,471 คน

เมื่อเทียบกับเทศบาลนครขนาดใหญ่ในจังหวัดเดียวกัน เทศบาลนครเจ้าพระยาสุรศักดิ์มีประชากรในเดือนกันยายน 2566 ถึง 155,942 คนซึ่งมากกว่าเมืองพัทยา แต่มีรายได้รวมเพียง 2,054.28 ล้านบาท หรือคิดเป็นไม่ถึงครึ่งหนึ่งของเมืองพัทยา ส่วนเทศบาลนครแหลมฉบัง ที่เป็นท่าเรือพาณิชย์สำคัญระดับประเทศก็มีรายได้รวมเพียง 1,918.56 ล้านบาท ห่างจากพัทยาเกือบ 2 เท่าครึ่ง

สิ่งที่น่าสังเกตเป็นพิเศษคือโครงสร้างรายได้ที่แตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ เมืองพัทยามีรายได้จากการจัดเก็บเองสูงถึง 1,113.78 ล้านบาท มากกว่า อบจ. ชลบุรีถึง 3 เท่า สะท้อนให้เห็นว่าฐานเศรษฐกิจของเมืองท่องเที่ยวนั้นผลิตภาษีท้องถิ่นได้มากกว่าพื้นที่ทั่วไปในระดับที่ทิ้งห่างกันคนละชั้น แม้ว่าเมื่อรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 98 แห่งในชลบุรีเข้าด้วยกันจะมีรายได้รวม 22,464.90 ล้านบาท ซึ่งมากกว่าเมืองพัทยาราว 4.6 เท่า แต่นั่นก็ต้องใช้องค์กรปกครองส่วนถิ่นมากถึง 98 แห่งตัวเลขถึงจะแซงเมืองพัทยาได้ในสัดส่วนดังกล่าว

รายได้เมืองพัทยา คิดต่อหัวประชากรสูงกว่ากทม. เกือบ 2 เท่า

เมื่อเปรียบเทียบกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอีกแห่ง คือ กรุงเทพมหานครซึ่งมีประชากรในทะเบียนราษฎร์ 5,385,983 คน เมืองพัทยามีประชากรตามทะเบียนราษฎร์เพียง 114,471 คน น้อยกว่ากรุงเทพมหานครถึง 47 เท่า แต่รายได้รวมต่างกัน 24 เท่า หมายความว่าถ้ามาคิดเฉลี่ยต่อหัวประชากรแล้ว เมืองพัทยาสร้างรายได้ต่อหัวประชากรได้สูงกว่ากรุงเทพมหานครเกือบ 2 เท่า ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงพลังทางเศรษฐกิจของเมืองท่องเที่ยวที่มีนักท่องเที่ยวต่างชาติหมุนเวียนเข้ามาตลอดทั้งปี

อย่างไรก็ตาม ตัวเลขประชากร 114,471 คนนี้เป็นเพียงผู้มีชื่อในทะเบียนราษฎร์เท่านั้น ความเป็นจริงของเมืองพัทยาคือเมืองที่รองรับคนอีกหลายแบบ ไม่ว่าจะเป็นแรงงานต่างด้าว คนทำงานที่พักอาศัยโดยไม่ได้ย้ายทะเบียนบ้าน และนักท่องเที่ยวต่างชาติที่หมุนเวียนเข้ามาตลอดปี กลุ่มเหล่านี้แม้จะไม่มีสิทธิเลือกตั้ง แต่ก็เป็นผู้จ่ายภาษีและค่าธรรมเนียมที่หล่อเลี้ยงรายได้ของเมืองอยู่ทุกวัน นั่นหมายความว่าฐานรายได้ที่แท้จริงของพัทยาถูกสร้างโดยคนที่กว้างกว่าประชากรตามทะเบียนราษฎร์มาก และผู้บริหารเมืองที่ได้รับเลือกจากคนหลักแสน จะต้องบริหารเมืองที่รองรับคนจริงๆ มากกว่าประชากรที่มีสิทธิเลือกตั้งในเมืองพัทยา

ดังนั้นเมื่อพิจารณาโครงสร้างรายได้ทั้งสององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จะเห็นความแตกต่างที่ชัดเจนในแหล่งที่มาของเงิน โดยกรุงเทพมหานครพึ่งพารายได้จากรัฐจัดสรรเป็นหลัก คิดเป็นสัดส่วนสูงถึง 58% ของรายได้รวมทั้งหมด ขณะที่รายได้ที่จัดเก็บเองคิดเป็นเพียง 23% เงินอุดหนุนต่อรายได้รวม 19.1% ในทางตรงกันข้าม เมืองพัทยามีสัดส่วนรายได้จากเงินอุดหนุนสูงถึง 42.4% ของรายได้รวม

เงินอุดหนุนคิดต่อหัวประชากร เมืองพัทยาได้มากกว่า กทม. 4.4 เท่า มากกว่าค่าเฉลี่ย อปท. ทั่วประเทศ 54 เท่า

การที่พัทยามีสัดส่วนเงินอุดหนุนสูงกว่ากรุงเทพมหานคร ไม่ได้หมายความว่าเมืองพัทยาพึ่งพาเงินอุดหนุนเป็นพิเศษ สาเหตุที่กรุงเทพมหานครดูเหมือนพึ่งอุดหนุนน้อยกว่า เป็นเพราะจำนวนรายได้จากรัฐจัดสรรของกรุงเทพมหานครสูงถึง 58% ของรายได้รวม

ในปีงบประมาณ 2567 เมื่อเฉลี่ยต่อหัวประชากรแล้ว เมืองพัทยาได้รับเงินอุดหนุนเฉลี่ย 18,087 บาทต่อคน ในขณะที่กรุงเทพมหานครได้รับเพียง 4,119 บาทต่อคน หมายความว่าชาวพัทยาแต่ละคนได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐมากกว่าชาวกรุงเทพมหานคร ถึง 4.4 เท่า ทั้งที่เป็นเมืองท่องเที่ยวที่มีฐานเศรษฐกิจแข็งแกร่งกว่าท้องถิ่นทั่วไปมาก

ต่อมา เมื่อเทียบกับค่าเฉลี่ยทั้งประเทศ ยิ่งเห็นความแตกต่างชัดเจน เงินอุดหนุนเฉลี่ยขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ 7,849 แห่ง อยู่ที่เพียงเฉลี่ย 38.22 ล้านบาทต่อแห่ง แต่เมืองพัทยาได้รับ 2,070.42 ล้านบาท หรือมากกว่าค่าเฉลี่ยถึง 54 เท่า และเมื่อเทียบกับจังหวัดท่องเที่ยวด้วยกัน พบว่าเฉพาะพัทยาเพียงแห่งเดียว ได้รับเงินอุดหนุนสูงกว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัดภูเก็ตทั้ง 19 แห่งรวมกัน (1,843.04 ล้านบาท) โดยเงินอุดหนุนของเมืองพัทยาคิดเป็น112% ของภูเก็ตทั้งจังหวัด สิ่งเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่ารัฐให้ความสำคัญกับเมืองพัทยาในฐานะเมืองยุทธศาสตร์ด้านการท่องเที่ยวของประเทศอย่างมาก

ตัวเลขเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่าเมืองพัทยาไม่ใช่แค่เมืองท่องเที่ยว แต่คือองค์กรปกครองท้องถิ่นที่มีฐานรายได้เกือบ 5,000 ล้านบาทต่อปี และเติบโตต่อเนื่อง ผู้บริหารที่ชาวพัทยาเลือกเข้ามาจะได้รับมอบหมายให้จัดสรรทรัพยากรก้อนนี้เพื่อดูแลทั้งประชากรในทะเบียน แรงงานในพื้นที่ และนักท่องเที่ยวที่หมุนเวียนเข้ามาตลอดปี ดังนั้น การเลือกตั้งพัทยาจึงมึความสำคัญต่อชีวิตคนทั้งในคนที่มีชื่อในทะเบียนราษฎร์และประชากรแฝงของเมืองพัทยา