วิกฤติราคาน้ำมันโลก ไทยเลือก “คุมราคาหน้าโรงกลั่น” สวนทางนานาชาติที่ใช้กลไกภาษี เจาะความเสี่ยง เมื่อการลดค่าครองชีพวันนี้ อาจแลกด้วยความมั่นคงพลังงานในวันหน้า
ท่ามกลางวิกฤติพลังงานโลกในปี 2569 ที่พุ่งสูงขึ้นจากความขัดแย้งในตะวันออกกลางและการปิดล้อมช่องแคบฮอร์มุซ รัฐบาลไทยได้สร้างบรรทัดฐานใหม่ด้วยการงัดกฎหมายความมั่นคงอายุ 53 ปีอย่างพ.ร.ก. แก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2516 มาบังคับลดราคาหน้าโรงกลั่นน้ำมันดีเซล
มาตรการนี้แม้จะช่วยบรรเทาภาระค่าครองชีพได้ทันที แต่เมื่อมองผ่านเลนส์ของนานาชาติ จะพบว่าไทยเดินบนเส้นทางที่ "แตกต่าง" และเต็มไปด้วยความเสี่ยงเชิงโครงสร้างเมื่อเทียบกับยุทธศาสตร์โลก
มาตรการรับมือราคาน้ำมันโลก ไทยต่างจากนานาชาติอย่างไร?
สำหรับความแตกต่างที่ชัดเจนที่สุดคือ "จุดที่รัฐเข้าไปแทรกแซง" แบ่งเป็นดังนี้
- ไทย: แทรกแซงที่ราคาต้นทาง (Administrative Price Control) รัฐบาลไทยใช้อำนาจตาม พ.ร.ก. บังคับ "ลดราคาหน้าโรงกลั่น" โดยตรง โดยอ้างว่าค่าการกลั่น (Gross Refining Margin) พุ่งสูงผิดปกติเกิน 14-17 บาทต่อลิตรในเดือนเม.ย. 2569 ซึ่งไม่สะท้อนต้นทุนน้ำมันดิบที่แท้จริง การแทรกแซงนี้เป็นการสั่งการฝ่ายปกครองที่ข้ามขั้นตอนกลไกตลาดเสรี
- นานาชาติ: ข้อมูลจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF): รายงานเรื่อง "Taxing Windfall Profits in the Energy Sector" ซึ่งให้แนวทางเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีลาภลอยในภาคพลังงานไว้ว่า
เมื่อเกิดวิกฤติราคาพลังงาน รัฐบาลมักเลือกใช้เครื่องมือทางการคลังและมาตรการภาษีเป็นหลัก เช่น การปรับลดภาษีสรรพสามิต การให้ความช่วยเหลือเฉพาะกลุ่ม หรือในบางประเทศมีการจัดเก็บ ภาษีลาภลอย (Windfall Tax) หรือมาตรการจัดเก็บจากกำไรส่วนเกิน เพื่อนำรายได้กลับมาบรรเทาผลกระทบแก่ประชาชน โดยทั่วไปมาตรการเหล่านี้จะดำเนินการภายใต้กรอบกฎหมายที่กำหนดไว้ มากกว่าการเข้าไปกำหนดราคาหน้าโรงกลั่นโดยตรง
ทั่วโลกจัดการราคาน้ำมันอย่างไร เมื่อไม่แทรกแซงราคาหน้าโรงกลั่นโดยตรง?
หลายประเทศเลือกใช้เครื่องมือทางการคลังและมาตรการด้านภาษีควบคู่กับการรักษากลไกราคา เพื่อบรรเทาผลกระทบต่อผู้บริโภค โดยไม่เข้าไปกำหนดราคาหน้าโรงกลั่นโดยตรง ทั้งนี้ แนวทางที่แต่ละประเทศเลือกใช้แตกต่างกันตามโครงสร้างตลาดพลังงานและกรอบกฎหมายของแต่ละประเทศ อาทิ
มาตรการจัดเก็บภาษีจากกำไรส่วนเกิน (Windfall Profit Tax / Windfall Levy): บางประเทศในสหภาพยุโรป (EU) ใช้เก็บภาษีอย่างน้อย 33% จากกำไรส่วนเกินที่เพิ่มขึ้นเกิน 20% ของค่าเฉลี่ยย้อนหลัง 4 ปี ส่วนสหราชอาณาจักร (UK) ใช้ Energy Profits Levy (EPL) ซึ่งเก็บภาษีเพิ่มพิเศษ 35-38% ทำให้ภาพรวมภาษีบริษัทพลังงานสูงถึง 78% เพื่อช่วยบรรเทาผลกระทบด้านค่าครองชีพและสนับสนุนมาตรการช่วยเหลือประชาชน
โมเดลการคุมการส่งออกของอินเดีย: จากรายงานของคณะผู้เชี่ยวชาญ (Expert Group Report) ประเทศอินเดียเรื่อง "Pricing Methodology of Diesel, Domestic LPG and PDS Kerosene" จัดทำโดย Petroleum Planning & Analysis Cell (PPAC) ปี 2013
อินเดียใช้วิธีเรียกเก็บภาษีส่งออกเพิ่มพิเศษ (SAED) สำหรับน้ำมันดีเซลและน้ำมันเครื่องบินที่ส่งไปขายต่างประเทศ ควบคู่กับการบังคับให้โรงกลั่นต้องขายในประเทศในสัดส่วน 50% ของปริมาณที่ส่งออก เพื่อป้องกันภาวะขาดแคลนภายใน โดยไม่เข้าไปยุ่งกับสูตรราคาหน้าโรงกลั่น
มาตรการในอาเซียน: เวียดนามเลือกลดภาษีนำเข้าเหลือ 0% ขณะที่มาเลเซียใช้รายได้จากการขายน้ำมันของรัฐมาตรึงราคาขายปลีกแบบถาวร (Fixed Price) โดยจ่ายเงินชดเชยให้โรงกลั่นตามราคาตลาดจริง
บทเรียนจากต่างประเทศ: การลดค่าการกลั่นใช่คำตอบหรือไม่?
บทเรียนทางเศรษฐศาสตร์ระดับสากลชี้ให้เห็นว่า การลดค่าการกลั่นโดยการสั่งการของรัฐ "มักไม่ใช่คำตอบที่ยั่งยืน" และอาจนำไปสู่ผลลัพธ์ที่เลวร้ายกว่าเดิม (Unintended Consequences) ประกอบด้วย
- ความเสี่ยงต่ออุปทานขาดแคลน: หากรัฐตั้งราคาหน้าโรงกลั่นต่ำกว่าราคาตลาดโลก (เช่น ตลาดสิงคโปร์) อย่างมีนัยสำคัญ โรงกลั่นจะมีแรงจูงใจในการส่งออกน้ำมันไปขายต่างประเทศแทนการขายในประเทศเพื่อเก็งกำไรส่วนต่าง หรือลดกำลังการกลั่นลงเพราะไม่คุ้มทุน ซึ่งจะนำไปสู่ภาวะ "น้ำมันขาดแคลน" หน้าปั๊มในที่สุด
- ความล้มเหลวในประวัติศาสตร์: สหรัฐฯ เคยใช้กฎหมาย Windfall Profit Tax ในปี 1980 ซึ่งมีลักษณะคล้ายการดึงผลประโยชน์ส่วนเกิน ผลปรากฏว่าการผลิตน้ำมันในประเทศลดลงถึง 4.8% และทำให้สหรัฐฯ ต้องพึ่งพาการนำเข้าน้ำมันจากต่างชาติมากขึ้น
ทำไมหลายประเทศจึงไม่ใช้มาตรการควบคุมค่าการกลั่นแบบไทย?
สาเหตุสำคัญที่นานาชาติหลีกเลี่ยงโมเดลแบบไทยมี 3 ประการหลัก ประกอบด้วย
1.) โครงสร้างอุตสาหกรรมโรงกลั่นไม่ได้ทำงานในสุญญากาศ: โรงกลั่นน้ำมันต้องแข่งขันประมูลซื้อน้ำมันดิบในตลาดโลก (Global Auction) หากรัฐควบคุมราคาขายน้ำมันสำเร็จรูป แต่ต้นทุนวัตถุดิบยังเป็นราคาตลาด อาจทำให้ส่วนต่างราคาน้ำมันสำเร็จรูปและวัตถุดิบไม่เพียงพอรองรับต้นทุน ส่งผลให้ผู้ประกอบการลดแรงจูงใจในการผลิต ชะลอการลงทุน หรือปรับกลยุทธ์การจำหน่าย ซึ่งอาจกระทบต่อความมั่นคงด้านอุปทานในระยะยาว
2.) ประเด็นด้านกฎหมายและธรรมาภิบาล: หลายประเทศให้ความสำคัญกับการกำหนดมาตรการที่มีหลักเกณฑ์ชัดเจน โปร่งใส และสามารถคาดการณ์ได้ เพื่อรักษาความเชื่อมั่นของผู้ประกอบการและนักลงทุน การใช้มาตรการทางการคลังหรือภาษีภายใต้กรอบกฎหมายที่ชัดเจน จึงมักได้รับการมองว่าเป็นแนวทางที่สอดคล้องกับหลักธรรมาภิบาลและสร้างความแน่นอนด้านนโยบายมากกว่า
3.) การทำลายแรงจูงใจในการลงทุนระยะยาว: อุตสาหกรรมการกลั่นเป็นธุรกิจที่ใช้เงินลงทุนสูงและต้องลงทุนอย่างต่อเนื่อง ทั้งการเพิ่มประสิทธิภาพโรงกลั่น การยกระดับมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อม และการรองรับการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาด หากนโยบายภาครัฐสร้างความไม่แน่นอนต่อผลตอบแทนจากการลงทุน อาจลดแรงจูงใจในการลงทุนใหม่หรือการปรับปรุงประสิทธิภาพ ซึ่งอาจส่งผลต่อขีดความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมในระยะยาว
การใช้ พ.ร.ก. 2516 ของไทยเป็นการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าที่รวดเร็วแต่ "อันตราย" อย่างไรก็ตาม ในระยะยาวหลายประเทศมักให้ความสำคัญกับการใช้เครื่องมือทางการคลังหรือมาตรการภาษีภายใต้กรอบกฎหมายที่ชัดเจน เพื่อดูแลผู้ได้รับผลกระทบโดยไม่เข้าไปแทรกแซงกลไกราคาโดยตรง
สำหรับประเทศไทย แนวทางในอนาคตอาจพิจารณาการพัฒนาเครื่องมือเชิงนโยบายที่มีความชัดเจน โปร่งใส และสามารถคาดการณ์ได้ ไม่ว่าจะเป็นมาตรการด้านภาษีหรือกลไกช่วยเหลือที่เหมาะสม เพื่อสร้างสมดุลระหว่างการคุ้มครองผู้บริโภค การรักษาความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรม และความมั่นคงด้านพลังงานในระยะยาว